Постоянные изменения законодательства отрицательно влияют на малый и средний бизнес

Власти постоянно меняют действующее законодательство, и это мешает как гражданам, так и бизнесу. Такой вывод, как сообщает «РБК», содержится в исследовании, которое компания «Гарант» провела по заказу «Центра стратегических разработок» Алексея Кудрина. Исследование охватывает период с 1 января 1994 года по 31 июля 2016 года. Всего за это время в России было принято 6,7 тыс. федеральных законов.

Количество принимаемых законодательных и иных правовых инициатив стабильно растет в подавляющем большинстве отраслей права. Исключение только одно – международные отношения, где «наблюдается незначительный тренд на уменьшение ежегодно принимаемых актов». Если до 2002 – 2004 годов власти Российской Федерации в основном принимали новые законы, то с тех пор стали чаще вносить изменения в старые. В итоге сейчас правки внесены в подавляющее большинство федеральных законов, причем интенсивность их внесения возросла в последние шесть лет.

Авторы исследования не делали выводов на основе своей статистики, однако его итоги обсудили эксперты в ходе дискуссии в «ЦСР». Они сочли рост нестабильности законов «негативным явлением», назвав две причины такого вывода.

Во-первых, люди не могут отследить, соблюдают ли они законы в условиях, когда правила игры меняются каждый день. Как следствие, их готовность соблюдать нормы падает. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур.

– Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год, – указывают в «Центре стратегических разработок». Похожие проблемы возникают и в случаях, когда новые требования к отчетности компаний появляются незадолго до срока сдачи этих отчетов. Властям еще нужно время, чтобы подготовить новые формы отчетности, из-за чего они могут появиться у предпринимателей буквально за две недели до того, как их надо сдать.

Самым нестабильным документом оказался Кодекс об административных нарушениях. Авторы исследования ввели специальный коэффициент нестабильности, который вычисляется как отношение количества нормативных актов, которые вносили изменения в кодекс, к числу месяцев, в течение которых он действует. У КоАП этот коэффициент составляет 2,95. Также нестабильны Налоговый (2,13), Уголовно-процессуальный (1,17) и Земельный (1,12) кодексы. При этом коэффициент в последние шесть лет растет для всех без исключения документов. Волатильность тех же КоАП и Налогового кодекса создает существенные барьеры для бизнеса, как заявил «РБК» президент «Опоры России» Александр Калинин.

– Любая нестабильность законодательства абсолютно фатальна для государства и правоприменения, – считает доктор юридических наук, директор Института мониторинга эффективности правоприменения Высшей школы экономики Елена Лукьянова. – Нормы, «изобретенные в кабинетах», не дают результата, их все равно приходится корректировать.

Проблема, по мнению Елены Лукьяновой, во многом вызвана избирательной системой, в частности порядком формирования органов, принимающих решения.

Аналитики «Гаранта» выявили корреляцию нестабильности законодательства с избирательными кампаниями: выборы в Госдуму влияют на рост числа законов в последний год работы нижней палаты парламента предыдущего созыва. Избрание президента, наоборот, уменьшает число принятых в год выборов законов. Если же глава государства меняется, то через год число принятых законов достигает максимума.

Сейчас в России в принципе принимаются законы не самого высокого качества, считают в «ЦСР», – их нельзя адекватно выполнять, и это приводит к необходимости принимать все новые правки. Ведомства готовят документы в спешке, чтобы отчитаться о выполнении поручений президента, экспертам не хватает времени на их оценку (иногда им приходится делать это за один день), в итоге Госдума принимает непроработанные законопроекты очень быстро. Например, в первом чтении их одобряют за один день, а на доработку дается не больше недели.

Изменения законодательства нужно остановить и еще несколько лет приводить законы в порядок, считает Елена Лукьянова. Добиться согласования законов, которые в нынешнем виде противоречат друг другу, невозможно, это «коллапс правового регулирования», уверена она.

Есть три рецепта борьбы с нестабильностью законов, говорится в докладе «Центра стратегических разработок». Первый – частичное ограничение или даже мораторий на изменение законов. Но в этом случае есть риск оставить в нынешнем виде нормы, наносящие ущерб, – и он, по мнению части участвовавших в заседании «ЦСР» экспертов, выше, чем риск нестабильности в целом. Второй вариант – корректировать законы не внесением поправок, а через суды. Третий – развитие механизмов фильтрации некачественных инициатив.

Примеры последнего способа борьбы с некачественными законами – обязательная экспертиза изменений в Гражданский кодекс в специальном совете при президенте или согласие Верховного суда на корректировку Уголовного кодекса.

Однако самый действенный способ, говорится в докладе, – «развитие парламентской дискуссии», которую должна стимулировать конкуренция партий. Большая часть изменений инициируется правительством, отмечает глава «Опоры России» Калинин. Выход из этой ситуации, по его мнению, состоит в том, чтобы сделать основной площадкой принятия решений Госдуму и привлекать к дискуссии экспертов и бизнес.

Главным образом широкое обсуждение в Госдуме необходимо для изменений в налоговой сфере, подчеркивает Калинин. Власти сейчас готовят налоговую реформу. Новые правила должны принять в 2018 году, а их вступление в силу планируется в 2019 году. Реформа может включать в себя снижение нагрузки на работодателей при одновременном снижении НДС.

В том же случае, если конкуренция невозможна, по мнению «ЦСР», нужно запретить рассматривать законопроекты в ускоренном режиме или в большей степени ориентироваться на заключения правового управления Думы, где собраны грамотные специалисты. При этом не стоит ограничиваться отказом от негативных изменений, нужно еще и смягчать негативные эффекты от уже принятых поправок: прописывать переходные положения и продлевать срок вступления законов в силу, говорится в докладе.

Фото: 24smi.org